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青島嶗山被曝存六萬多座墳墓,專家:出臺殯葬法更好保障善終
作者:孫安清 來源:法制日報 時間:2019-5-6 11:45:25 點擊數:(0)0

最近,一則題為《青島嶗山風景區存在大量違規建造墳墓 部分村莊甚至非法買賣墓地》的報道引起輿論關注。

這篇報道稱,青島嶗山風景名勝區位于山東省青島市,是國務院首批審定公布的國家重點風景名勝區之一,也是國家5A級旅游景區。而與嶗山的優美風景形成對比的,卻是散亂分布于山區、林地的600多處6萬多座墳墓,墳墓的建造時間跨度從1997年到2018年。

《法制日報》記者在百度輸入“嶗山風景區有6萬座墳墓”,顯示有12300多個詞條?!耙帕粑侍饣故槍芾磯貪?”“政府要恰當引導群眾處理好墓葬問題”等各類跟帖和評論鋪天蓋地,網友和媒體評論員各抒己見,紛紛對傳統殯葬管理體制提出意見及建議。

記者梳理發現,現行的《殯葬管理條例》管理力度太弱、更具操作性的新修訂條例何時出臺等成為網民探討的焦點。

值得注意的是,我國現行《殯葬管理條例》(以下簡稱《條例》)于1997年7月出臺施行,2012年進行了部分修正。去年9月7日,民政部官網公布《殯葬管理條例(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》),向社會公開征求意見,實施了21年的《條例》啟動大修。

1月18日,中國殯葬協會在北京召開了《條例》送審稿征求意見會。

舊條例過于原則化

執法活動陷入被動

“這6萬多座墳墓分布在整個嶗山區,不只在嶗山風景區內。嶗山區很多村莊已有600多年歷史,很多墳墓是居民祖祖輩輩遺留下來的,是1997年《殯葬管理條例》出臺前已經建好的?!鼻嗟菏嗅郎角裾指本殖ず輪拊誚郵薌欽卟煞檬彼?。

韓德洲所說的《條例》,曾在2012年進行了簡單修改,將第二十條“將應當火化的遺體土葬,或者在公墓和農村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳墓的,由民政部門責令限期改正;拒不改正的,可以強制執行”里面的“拒不改正的,可以強制執行”刪除。

民政部去年也在相關發文里,對《條例》的弊端直言不諱。

民政部稱,隨著經濟社會以及殯葬事業的快速發展變化,特別是進入新時代以后,殯葬管理工作遇到了一些新情況和新問題,距離滿足人民群眾對美好生活的需要還有較大差距,主要表現為殯葬服務供給不充分不平衡,供需矛盾比較突出;殯葬商品和服務價格虛高,公墓墓位價格貴、占地多、墓碑大,引發群眾不滿;違規土葬、散埋亂葬現象時有發生,殯葬改革成果亟需鞏固;殯葬管理和執法機制不健全,影響殯葬管理正常秩序等。

山東科技大學文法學院副教授、法學博士吳立志認為,現行殯葬法規中,2012年的《殯葬管理條例》效力是最高的,但僅僅是國務院頒布的行政法規,我國并沒有一部提供法律保障的殯葬法。與法律相比,《條例》位階低,效力低,提供的?;ひ泊蟠蛘劭?。在當前公眾關心的生、老、病、殘等問題上,國家均已出臺了相應的法律法規,唯獨在“死”的方面并沒有完善具體的制度。

吳立志稱,《條例》的內容過于簡單抽象,條文并未明確具體規定。例如《條例》第18條規定,“擅自興建殯葬設施的,由民政部門會同建設、土地行政管理部門予以取締?!鋇歉萌綰穩〉?,《條例》并未明確規定?!短趵飯娑ü讜蚧?,導致實踐中適用困難,執法程序被動不堪。

吳立志認為,2012年修改的《殯葬管理條例》已經刪除了“拒不改正,可以強制執行”的條文。這就意味著,對于違規土葬、亂建墳墓的行為,只能由民政部門向法院提請解決,這大大影響了民政部門的執行能力。

“監管機制設置不健全?!本菸飭⒅窘檣?,《條例》將有關殯葬管理和執行的權利都給予民政部門,民政部門下放到殯葬管理處,殯葬管理處既是管理者也是經營者,實際上是“一套班子,兩塊牌子”,這導致監管嚴重缺失。

修訂難產原因復雜

公眾認知鴻溝擴大

進入21世紀,對《條例》進行全面修訂的呼聲越來越高。從2006年到2009年,在民政部門的積極推動下,《條例》的修訂一直被國務院列為一檔立法計劃。然而到了2010年,《條例》的修訂卻從一檔立法計劃退居二檔。到了2011年,退到了三檔。

“我國人口太多,加上社會人文背景的差異,發達國家的做法很難借鑒?;鷦岷笤僂獵?,也會占用土地,火葬本身還會造成污染。土葬、火葬各有利弊。很多人提出搞公益墓地,到底公益到什么程度?如果政府全部埋單,當地財政能否承受得起?如果政府部分埋單,部分到什么程度?”中國社會科學院社會政策研究中心研究員唐鈞在接受記者采訪時說。

唐鈞認為,《條例》修訂的難產,有復雜的歷史和現實因素。最根本的原因是政府以及社會各界對于殯葬改革的目標、路徑、理念等方面的認識依然存在不小差距,這些差距近些年來不僅沒有縮小,相反還有擴大跡象。

“當前的殯葬政策是一種消極的政策,是圍繞處理尸體展開的,而沒有積極的意義設定。一味追求火化率,反而在人文關懷上有所遺漏;僅具有工具理性,而在價值理性上有所缺乏?!憊賾誒砟釵侍?,吳立志也認為,對于群眾來說,傳統的祭祀活動不僅是一種有形的儀式,而且已經構成村落文化里村民精神生活不可缺少的一部分。進入新時代,面對人口的增長、耕地的縮減,對于殯葬習俗,人們隱隱有了指望國家通過法律法規來進行調整的期待,但是當國家法律法規真正介入時,傳統習俗維系的村落與親情關系受到極大沖擊,是村民們始料未及的。

“殯葬服務設施用地的規劃與使用問題,也讓各地民政部門左右為難?!蔽飭⒅境?,《條例》規定,實行火葬的地區,各級地方政府要將殯儀館、火葬場、骨灰堂等殯葬設施規劃納入城鄉建設規劃和基本建設計劃;實行土葬的地區,縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府應當將公墓建設納入城鄉建設規劃。這只是原則性規定,最終如何納入,難以操作。

記者了解到,很多政府官員和民眾認為殯儀館、公墓會影響居民心情,景觀和房地產開發不愿意把殯葬設施規劃到城區。

此外,墓地的使用年限問題也比較敏感?!短趵芬笱細襝拗乒鼓寡ㄕ嫉孛婊褪褂媚晗?,然而使用期滿后應如何處理卻并沒有相關規定。近3年來,公墓使用20年后被要求續費問題,成為公眾的關注焦點。另外,部分大城市中許多公墓已近飽和狀態,今后如何維持運營,也無相關規定。

殯葬改革何去何從

公共服務值得期待

“從人的全生命歷程看,善始善終是一個圓滿的旅程。中國社會在善始方面己邁上發達門欄,但在善終方面還顯落后。必須把殯葬改革放在安寧服務、死亡質量、提升人的幸福感等高度來討論。應該站在高起點,站在發達社會的臺階上,也即從提升人的幸福感、改善死亡質量和增進人文關懷的角度來談殯葬改革和進行殯葬條例修訂?!北本┦猩緇崢蒲г貉芯吭?、博士后導師繆青說。

吳立志則認為,“他山之石,可以攻玉,公益性應是大方向”。

據他介紹,在日本,墓地、骨灰存放處、火葬場需由政府審批,但政府并不參與具體經營。需要進行埋葬、火葬或者改葬的公民,必須遵守衛生環境勞動省的規定,向地方當局提出申請,得到批準方可實施。日本殯葬從業人員執業資格制度、殯葬服務基金制度、生前預約殯葬服務合同制度較為完善,制定了殯葬服務設施標準、違反殯葬法規處罰措施等。

在美國,有關殯葬服務和管理法規不僅涉及殯葬從業人員、殯葬服務經營主體、殯葬設施的建設、殯葬設備的標準、殯葬服務經營管理的規則、殯葬服務的對象、違法行為處罰措施和救濟途徑等廣泛內容,而且對每個方面都作出了具體詳盡的規定,操作性很強。美國共有殯儀館27000多家,平均每一萬人就有一家殯儀館,且這些殯儀館都位于交通便利、人口集中的城區。

在我國,山東省沂水縣實施“殯葬全免費”政策,僅基本殯葬服務費和墓穴費兩項,縣財政每年可為百姓減負近2億元。青島市嶗山區則實行兩項改革創新,一是將“入土為安”提升為“入宮為安”,區財政投資近2億元,將山上廢棄的采石坑建造成豪華地宮模式的懷念堂,可為居民提供5萬多個安放格位;二是完善社區“紅白理事會”,社區居民去世后,理事會成員主動登門,為喪屬免費提供各類物品和服務,并對殯葬車輛進行補貼,不再收取喪屬任何費用。

值得欣慰的是,去年9月7日,民政部公布《征求意見稿》,這是1997年頒布施行的《條例》首次迎來大修。

《征求意見稿》在2012年小修基礎上,由6章24條擴充為8章57條。建立基本殯葬公共服務制度成為此次修訂一大亮點,規定國家建立基本殯葬公共服務制度,覆蓋遺體接運、暫存、火化、骨灰存放、生態安葬等基本服務項目,實行政府定價管理,并為城鄉困難群眾免費提供,滿足公眾基本殯葬需求。強化政府在規劃建設、土地供應、經費保障、基本殯葬公共服務提供等方面的責任。對殯儀館、公墓、骨灰堂等殯葬設施規劃、審批、建設等予以明確。例如,規定安葬骨灰的獨立墓位占地面積不得超過0.5平方米,安葬遺體的墓位占地面積不得超過4平方米。

“希望此次大修能推動殯葬法早日出臺?!蔽飭⒅舅?。

【責任編輯:馬越

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